第3期丨龚洪烈：亚太安全格局中的台湾

《亚太安全格局中的台湾》

龚洪烈    

应台湾政治大学国际关系研究中心的邀请，笔者以南京大学亚太发展研究中心研究员的身份于2016年12月16日至24日赴台北调研。调研期间，先后拜访了台湾政治大学国际关系研究中心、台湾大学政治学系、台湾师范大学政治学研究所、台湾淡江大学、财团法人两岸交流远景基金会等机构，以座谈、小型会议、餐叙等方式与数十位相关领域的专家学者充分交流，这些专家学者主要有政大国关中心主任丁树范研究员、国关中心中国政治研究所所长袁易教授、政大东南亚研究中心执行长兼东亚研究所副教授及政治大学国关中心亚太所副研究员杨昊博士、台湾大学政治学系石之瑜教授、台湾师范大学政治学研究所王冠雄教授、台湾淡江大学外交与国际关系系陈鸿瑜教授、财团法人两岸交流远景基金会副执行长林廷辉博士等人。从政治立场来看，他们中既有属于主流的蓝绿两个阵营，也有来自试图调和蓝绿的所谓的“白色力量”的人士，这保证了调研能较为充分反映台湾主流政治派别在相关议题上的不同认知，也使调研能较少受到党派政治的影响，这在台湾这样一个存在政治对立的社会显得尤其重要。调研以“亚太安全格局中的台湾”为题，考察台湾在亚太安全格局中的地位与作用，围绕几组重要的关系及议题展开。   

一、两岸关系的寒流    

2016年5月民进党执政之后，两岸关系全面倒退。此次调研之行也让笔者感到两岸关系的阵阵寒意。在国民党执政时期，笔者多次赴台，通常大陆的手续更为繁琐，也更耗时，而台方的入台证（专业交流类）办理相较而言更为迅速。但是，此次赴台在大陆的手续均已办理完毕之后，入台证却迟迟未能签发，其间申请资料还多次打回修改、补充，虽多次催促办理手续的台湾政大国关中心人员，均告在流程中并已催促。眼看行期已至，我几乎打算将机票取消之时，在启程前最后一个工作日快结束之前才收到签发的入台证，可谓一波三折。本以为是个例，但来台后与在台从事两岸交流的台湾友人谈及此事时，友人以亲身经历告诉我，大陆参访团（专业交流类）被拒、拖延等现象在5.20之后已是普遍现象。在笔者访台结束后，又发生全国政协委员潘庆林赴台探望住院的老朋友，在抵达桃园机场后被拒绝入境的事件，理由是其申请资料未填写“政协委员”身份，潘只得搭机返京。据台媒报道：去年5.20至今，申请陆客入境遭移民署技术刁难、补件，被拒的件数暴增6至7成，受此影响，大陆减少参访团来台。[1]    一叶知秋，两岸关系的现状的确不容乐观。   

当然两岸关系倒退的原因可谓众所皆知，民进党上任后顽固坚持其既定立场，在两岸关系的定位上，以“维持现状”为名企图逃避对两岸关系定位的明确阐述、蒙混过关。回顾民进党执政以来的两岸政策阐述，可以说蔡英文在5.20演说中最为完整、系统：“新政府”会依据“中华民国宪法”、“两岸人民关系条例”及其他相关法律，处理两岸事务。两岸的两个执政党应该要放下历史包袱，展开良性对话，造福两岸人民。我所讲的既有政治基础，包含几个关键元素，第一，1992年两岸两会会谈的历史事实与求同存异的共同认知，这是历史事实；第二，“中华民国现行宪政体制”；第三，两岸过去20多年来协商和交流互动的成果；第四，台湾民主原则及普遍民意。[2]    这是对所谓“维持现状论”、“中华民国宪政体制论”的具体阐述。以“九二事实”代替“九二共识”意在混淆概念，偷换前者的“一个中国核心意涵”；提及“中华民国宪法”、“两岸人民关系条例”被解释为对“一中”概念的间接认可（调研过程中绿营学者的观点），但是紧接着又以“台湾民主原则及普遍民意”作为间接认可的“消毒剂”，因为按照民进党的解释所谓“台湾民主原则及普遍民意”虽然有多重内涵，但实质上可以看做台独意识的代名词。这样一个混乱、模糊甚至是相互矛盾的两岸关系定位当然不能为大陆所接受，因为过去八年两岸关系的深入发展特别是官方机制（国台办与陆委会）的启动是建立在“九二共识”即两岸都认同一个中国的基础之上，否则继续深入的两岸互动不仅无助于大陆期盼的和平统一，与不正面承认“一个中国”立场的执政团队打交道反而有陷入变相认可两岸分裂永久化的危险。同时，民进党并未放弃其“台独党纲”，党内温和派提出的“冻结台独党纲”的提议也未获得响应，不承认一中核心意涵的“九二共识”就意味着民进党随时会重新祭出台独的旗帜，正如民进党在陈水扁上台开始提出“四不一没有”，但不久后就公开鼓吹所谓的“一边一国”。迄今为止，台湾当局的两岸政策并没有根本改变。在10月10日的“双十”讲话中，蔡英文延续了5.20讲话的两岸关系论述框架，并结合两岸关系的新形势，形成了台湾当局两岸政策的新基调，即所谓的“新四不”：承诺不变，善意不变，不屈服，不对抗。从蔡英文当局两岸政策的论述与变化可以发现，其基调是小心翼翼地试图在公开承认一中与两国论之间走一条中间道路，既能够回应大陆的要求，又能安抚深绿政治势力的诉求。但是实际上这样的中间灰色地带可以说极其狭窄，甚至很难存在，在其试图回应的两个方面（大陆与深绿）来看其言行都是其期待的反面，显然这是一个两面都不讨好的路径。因此大陆对蔡英文当局的基本立场是其两岸政策论述是一份“未完成的答卷”，这是一个带有强烈批评色彩的期待，但是就目前的态势而言，这份答卷恐怕在其任内无法完成。蔡英文当局反而认为其对大陆“语言善意”未能得到回报，还对台持续施压，不仅“陆客”大缩减，还在台湾参与国际组织问题上强力阻挠与遏制，于是不再“温柔”与平和，开始转趋使用柔性对抗性言辞，此即不屈服、不对抗的由来。调研期间正值解放军军机绕台、圣多美和普林西比与台湾“断交”等事件余波荡漾之时。有绿营人士对此表达不满，认为大陆在继续“文攻武吓”的对台政策。而根据绿营人士转述，台国防部发布消息，称解放军军机绕台始自2013年，因此绿营人士认为这是打脸马英九当局，大陆对台“不友善”是一贯的。我的回应是，军机绕台是解放军的例行训练，作为一个经济利益全球化的大国，中国必须发展相应的保护其利益的军事力量，从长远看，中国海空力量进出西太平洋岛链将常态化，并非刻意针对台湾。对于“断交”事件，受访人士均认为系台方无法满足圣多美方面的经济讹诈所致（中国与圣普建交是笔者返回之后）。当然从后续结果来看，在“断交”后不到一周，中国与圣多美和普林西比建交，从“断交”与建交的时机来看，惩戒台方的意味十足。有绿营人士指出，始自习近平上任以来的大陆对外的强硬政策是居于国内政治考虑，为巩固政治地位，整肃对手，向军方妥协、以对外政策的强势建立政治合法性。我的回应是，如果你承认中国崛起，就应该接受“有所作为”的对外政策的必然性，是维护国家利益的需要，是国际社会的期待。当我将上述绿营人士的观点转述给蓝营学者时，得到的回应是：绿营的学者还沉浸在自己臆想的大陆政治图景中不能自拔。   

两岸政治关系的僵局影响到社会、经济、文化等方面的交流，但这些联系纽带非常牢固，即使在陈水扁挑战一中原则时期也难以撼动，无法改变“两岸一家亲”的大势。蓝营学者指出，目前台湾当局在社会经济文化领域并未大规模实施陈水扁时期推行的“去中国化”政策，但其基本思路还是企图使台湾远离大陆，减少两岸的各种社会联系，可称之为“渐进式隐形台独”。在经贸领域，蔡英文当局推行“新南向政策”，宣称总体目标为促进台湾与东盟、南亚及新西兰和澳大利亚等国家和地区的经贸、科技、文化等各层面的连接，共享资源、人才与市场；建立广泛的对话与协商机制。虽然“新南向政策”行动准则之一，还写着“两岸善意互动及合作”，并称未来不排除在适当时机，与大陆就相关领域的议题展开协商与对话，促使“新南向政策”与两岸关系可以相辅相成，共创区域合作的典范。但实际上承袭李、扁时期的“南向政策”，试图“减低对大陆经贸依赖”，主要着眼于东南亚和印度市场。在之前加上一个“新”字，只是换汤不换药。   

调研期间，适逢中国社科院台湾研究所所长周志怀提出的“新共识说”被炒作之时。11月30日，周志怀在广西桂林召开的“第三届两岸智库学术论坛”开幕致辞中指出：与“大陆与台湾同属一个国家”的不可替代性密切相关，我们并不反对在“九二共识”之外，建立具有创造性的替代性共识，在两岸关系发展的政治基础问题上，形成新的共同表述。周志怀的言论被台湾部分媒体解读为“大陆对九二共识的坚持有所退让或放松”，而陆委会主委张小月很快就表示正在形塑两岸间的新共识。但是，有冷静的绿营人士就是指出，就目前的格局而言，台当局不可能接受“九二共识”的表述，但是所谓替代性的新共识如果需要明确承认一中也是不可能为深绿人士所接受的。如此看来，“九二共识”虽然其核心意涵是两岸同属一个国家，但毕竟还可以认为是一个模糊性的表述，如果更具体的论述其被接受可能性反而更小。因此，民进党高度意识形态化的两岸政策基础实际上限制了其政策灵活性，仅仅因为是国共两党达成的共识，就将一个富于战略创造性和战略模糊性的概念（“九二共识”）简单抛弃，而试图寻找一个替代性方案，在两岸互信（大陆与民进党之间）高度缺失的状态下，其难度可想而知。[3]    因此可以预见，在可以预见的一段时间内，蔡英文当局的“新四不”两岸关系表述还会延续，两岸的这种政治冷对抗状态也很难得以改善。   

二、中美关系与台美关系、台日关系    

1、中美台的不对称三角关系。美国是影响两岸关系最大的外部因素。中美关系与台美关系自然为两岸学者关注，特别是调研之时正值美国当选总统特朗普打破外交惯例与台湾地区领导人蔡英文通话事件引发巨大风波之际，台湾各界的反应虽说都是正面肯定，但其实真正兴奋莫名的几乎都是深绿人士，他们认为这是美台关系的巨大突破。有绿营学者表示：特朗普与蔡英文通话是对“中国打压台湾”的回应，5.20以来大陆对台的紧缩政策，松动了两岸关系的根基，所谓两岸关系的“地动山摇”究竟是怎样的含义。调研受访的绿营人士还指出，本来深绿阵营对蔡英文含混的两岸政策诸多不满，绿营大佬吴澧培就公开批评蔡英文在“国安、外交”领域任用“前朝”的人，但是在特朗普与蔡英文通话之后，独派对蔡英文的压力一扫而空。不过，随后特朗普的言论又让台湾各界五味杂陈，12月11日在接受美国福克斯电视台新闻专访时谈到他与蔡英文的电话交谈时说：我完全了解“一中政策”，不过我不明白我们为什么要受“一中政策”的束缚，除非我们跟中国就其它事情达成交易，包括贸易。至少从字面解读都可以得出这样的结论：特朗普并不是要放弃“一个中国”的政策，而是把台湾作为筹码来换取中国在贸易以及其他问题上的让步。因此，蓝绿学者对中美、台美关系的走向都比较谨慎。   

就特朗普、蔡英文通话的缘由，笔者以下述报道就教台湾同行：《华尔街日报》12月5日撰文称，特朗普政权过渡团队成员透露，共和党大佬、前参议员鲍勃·多尔安排了此次通话。报道称，多尔在一次采访中表示，跟他有关的一间律师事务所与驻美国台北经济文化代表处合作，而这家事务所居中安排了通话。台湾学者的回应是对具体细节并不知情，但肯定比新闻报道的更为复杂，并且认为通话的发起者肯定是美国。有蓝营学者指出，美国传统基金会创办人、特朗普交接团队资深顾问佛纳与台湾关系密切，来台湾20多次，跟陈水扁、李登辉达17次之多会面，2016年10月访台并与蔡英文见面，他极有可能是在台湾方面居间协调人。在特朗普、蔡英文通话后不久，另一位与台湾关系密切的特朗普交接团队的顾问叶望辉于12月8日访台，并与蔡英文举行了不公开会晤。叶望辉也是传统基金会研究员，曾担任小布什政府副总统切尼的国家安全事务顾问。而熟知叶望辉的绿营学者表示，在美国共和党与台湾民进党在野期间，绿营的新台湾国策智库曾多次向叶望辉及其研究项目提供资金捐赠。特朗普、蔡英文通话所牵涉到的多尔、佛纳到叶望辉都是美国共和党保守势力的重要成员，主张对华强硬、提升美台关系层级，这是台湾绿营多年来押注美国保守派对抗中国大陆计划的缩影。   

台湾学者还谈及对特朗普执政团队风格等问题的认识，认为不能低估特朗普执政的抱负，特朗普有其执政理念与愿景，他将是一位非常强势的总统，他拟任命的内阁级官员有一个特征即有弗林、马蒂斯等军人出身的占相当比例，其原因就在于特朗普看重军人服从的特质。台湾学者也对商人出身的特朗普谈判风格着迷，并向笔者展示了他们在阅读的书籍《向川普学谈判》及撰写的文章“地产大亨的川普的谈判哲学”。台湾学者认为，特朗普团队对中美关系的总体判断是竞争大于合作，特朗普团队是对华强硬派当家，白邦瑞从权力竞争的角度，叶望辉从价值观念的角度，纳瓦罗从经济冲突的角度都提出了对华强硬立场的政策主张。但是台湾学者并不认为美国对华强硬政策的结果就一定有利于台湾，历史已经证明中美关系恶化对台湾的影响往往是负面大于正面，台湾对此的立场应当更为低调、审慎。同时，特朗普商人出身的所带来的交易特质，的确可能将台湾作为与中国大陆交易的筹码，这是台湾学者深以为虑的方面。此外，台湾学者还认为，特朗普团队的反建制色彩在执政后与官僚体系的摩擦会非常多，政策磨合期会拉长，同时其团队的稳定性也可能不是那么确定。   

2、台日关系。2016年4月的冲之鸟礁事件是台日关系的棘手问题。国民党当局与5.20之后执政的民进党当局采取了反差巨大的政策路径。冲之鸟礁是位于日本南部、西太平洋海域、菲律宾海当中的一组独立珊瑚环礁。按照国际法，岩礁不具备成为“领海基点”依据的基本条件也不可能拥有专属经济区。但日本主张其为岛屿，因此享有国际海洋法所赋予的200海里专属经济区。该海域渔业资源丰富，是台湾渔民的传统渔场。2016年4月25日上午载有10人的屏东琉球籍渔船“东圣吉16号”在冲之鸟礁公海遭日本公务船拦查扣押。横滨海上保安部官员接受记者电话采访时表示，“东圣吉16号”违反了日本“排他性经济水域（专属经济区）渔业等有关主权行使的法律”第5条第1项。对此，台湾马英九当局于台北及东京同步向日方提出严正交涉并表达抗议，呼吁日方尽速释放人船，并进行协商。台湾当局还重申冲之鸟礁只是一个岩礁，台湾反对日本违反国际海洋法扩权，为有效保护渔民在公海作业的自由，并命令“海巡署”派遣舰艇护渔，强调这是一个非常基本的权利，台湾绝对不能退让。4月底，日本外相岸田文雄就台湾方面不承认冲之鸟礁海域是日本“专属经济区”向台方提出抗议，并宣称根据《联合国海洋法公约》，冲之鸟礁的岛屿地位已确立，日无法接受台方主张。日本外相还在5月10日在记者会上就台湾巡逻船驶入日本东京都冲之鸟礁海域的“专属经济区”一事表示“非常遗憾。已向台湾方面提出交涉，要求船只立即驶离”。民进党上台后，却做了一个政策大转向。刚上台的蔡英文政府已经决定撤回向日本“冲之鸟礁”海域派遣的巡逻船，并于当天开始撤离。”。“行政院”发言人童振源5月23日称，“国安高层”已经就此事定调，冲之鸟到底是岛、是礁，新政府将尊重联合国大陆架界限委员会的决定，在决定未出炉前，“我们在法律上没有特定立场”。10月31日，在东京进行第一次“台日海洋事务合作对话会议”。台当局在冲之鸟是岛还是礁的问题上依然采取模糊立场：尊重国际间的仲裁，目前还没有定论。蔡英文在接受日媒采访时表示，台、日在冲之鸟的议题上是有一些不一样的立场，但她最关切的是台湾渔民可不可以在相关水域自由捕鱼。这一说法被解读为台湾当局打算搁置冲之鸟地位问题，而追求实质利益。   

蓝营学者认为，马英九当局认为冲之鸟礁是礁不是岛，不应拥有专属经济区，相关海域是公海，而蔡英文当局的首要考虑则是台日关系优先，因此既不承认也不否认冲之鸟礁的岛屿属性，谋求与日本关系的友好；实际上，台日在冲之鸟礁海域渔权问题上曾经达成过默契：2006年“总统府”秘书长邱义仁秘密访问日本，与日访达成共识，即台渔民可以在该海域捕捞作业，日本公务船巡逻期间，台渔民避让，此前会公告巡逻时间、路径。此次日本扣押渔船之举激发了马英九当局的护渔行动；而台日间的渔业资源争端出现比较大的进展或者纷争往往都充满政治考量，2013年达成“台日渔业协议”就是突出案例：为解决渔业冲突特别是钓鱼岛海域的渔权问题，台日双方以亚东关系协会与日本交流协会的名义，从1996年8月开始至2009年2月共举行了16轮渔业会谈，但均未达成实质性的渔业协议和具体的协商成果。第17次渔业会谈是在2012年日本“钓鱼岛国有化”引发中日钓鱼岛冲突愈演愈烈的大背景下，由日方主动提出而启动的。2012年11月30日台日间在东京举行第17次会谈的第一次预备会议，但会谈几乎延续以前“各说各话”的轨迹，双方还是“行礼如仪”，但随后日方主动提议进行深入谈判，并在次年3月的第二次预备会议上取得相当进展，4月10日在台北举行第17次会谈达成“台日渔业协定”，协议总体而言体现了马英九所谓的台湾在“主权”上没有任何让步，但在渔权上有相当程度的增加的目标。据台“外交部”相关人员透露，日本的政策转变一方面是为了安抚台湾以专心应对中国大陆对日本“钓鱼岛国有化”的反击，另一方面主要是美国介入的结果。美国从亚太再平衡战略考虑，希望日方能缓解与台湾的关系。总之，美国是具有最大外部影响力的因素。美国会紧盯东海、南海的海洋资源冲突，施加影响力。   

绿营学者则认为随着台湾近海渔业资源日益枯竭，台湾渔民更多前往渔业资源相对丰富的冲之鸟礁海域。虽然有台日之间的默契，但总有一些渔民存侥幸心理，不及时撤离，才导致扣船事件的发生，而马英九当局护渔行动是过激行为，有意将烫手山芋丢给接任的民进党当局。   

三、南海仲裁案与台湾南海政策    

关于台湾在南海仲裁案裁决出炉后的政策措施，蓝绿学者有不同解读。   

1、关于民进党当局对南海仲裁案结果是否预案不充分的问题。蓝营学者认为显然如此，民进党受意识形态操弄的影响，认为南海仲裁案针对大陆，其诉讼标的并不直接针对太平岛，与台湾无关，绿营学者的基本论调是：仲裁法庭并没有碰触太平岛的问题，且太平岛本身很大，符合岛屿的要件，不会被降格为‘岩礁’；在南海争端上，台湾只要保持不动就可以了。但仲裁结果却大大出乎当局的预判，因此7月12日下午5点左右裁决结果公布之后，蔡英文召集“府院”高层举行会议，以确认台当局对仲裁的立场，与会的有“行政院长”林全、“外交部长”李大维、“内政部长”叶俊荣、陆委会主委张小月、“国家安全会议”秘书长吴钊燮等，会议自下午5时20分召开至晚间7时30分结束，据在现场的人士透露“总统府”内乱作一团，现场的记者在漫长的等待中也焦躁不安。如果有充分预案，一般而言，记者会在5点半左右就会召开，但却拖到7点半以后，显然为台当局声明的措辞颇费周折。当然，绿营人士并不认同这一点，而是认为“对相关状况也都有因应准备”，每一种裁决结果的可能性都被考虑在内，而应对措施也都有“沙盘推演”，如果台湾权益受损，将做出强烈回应。   

2、关于民进党当局应对南海仲裁案及其南海政策的评估。蓝营学者认为，就目前而言，“太平岛这件事情（南海争端）对于现在蔡英文当局成了一个想丢又丢不掉，想用又不愿意好好用的这样一个困境”。因此，其目前解决困境的做法是大量去强调太平岛的科学研究的、人道的、救援的等非政治性功能。但至少从最近一次蔡英文关于南海政策的论述（2016年12月9日‘经略南海 永保太平’——收复南海诸岛70周年纪念特展开幕式上的讲话）来看，她一方面强调对太平岛的“主权”，其二是“中华民国政府不会放弃南海，持续坚持在南海的权利的主张”，因此体现了政策延续性。（蓝营学者）基本可以接受目前的南海“主权论述”。蔡英文当局的这一政策立场一方面是由于仲裁案的裁决否定太平岛岛屿地位，台湾利益受损，不采取较为坚定的“主权”立场难以向岛内各界交代，另一方面是马英九在任最后几个月坚持不懈地努力相关：一系列登岛（包括他自己登岛）行动彰显了太平岛是岛不是礁、太平岛属于“中华民国”，从而为蔡英文当局的南海政策设定了门槛，划下了红线。蓝营学者还驳斥了2016年11月7日习近平与马英九会谈与马英九太平岛登岛宣示“主权”之间的关联，认为在两岸领导人首次会晤中谈如此具体的问题本身就不现实，这一指控是民进党惯用的政治操弄。但是，蓝营学者也承认，蔡英文当局在主权论述上试图与中国大陆的主张做一切割的意图非常明显，避免使用U形线的概念、不主张在南海的历史权利。在面对记者的追问，台当局认为U形线不是专有名词，因此不使用这一概念，这实际上在玩弄文字游戏，而是用“南海诸岛位置图”来代替。这就如同蔡英文当局玩弄“九二共识”这个概念一样：先不使用这个概念，再用一个类似的概念（“九二会谈的历史事实”）代替，加入自己想要的内容。此次“收复南海诸岛70周年纪念特展”就是一个案例，虽然“内政部”很用心的布置展览，但与马英九任内2014年9月在台北开始举办的“南疆史料特展”相比，规模变小，展期变短。在仲裁案遭遇太平岛岛屿地位被否定，又逢国民政府收复南海诸岛主权70周年之际，这些事情（特展）蔡英文当局不得不做，但似乎又不是那么用心，应付的意味明显。蔡英文当局在南海政策的可能趋向就是淡化既有的“中华民国”对整个南海地区的“主权声索”，只强调对太平岛及附近海域的权益。蓝营学者还认为蔡英文执政团队中海洋法及海洋政策方面的人才不足，因此，其政策立论的基础比较薄弱，主要依靠“独派”的学者，而他们的学养不够，其思路往往受制于“独派”的政治框架的限制。   

而绿营学者从为台湾蔡英文当局辩护的角度认为，台湾避免对南海仲裁的立场伤及两岸关系。第一，台湾在南海政策上受到中国大陆和美国两个方面的压力，因此其政策往往是在这两大压力下的妥协，因此蔡英文在南海政策上“主动说明维持现状的被动状态”；其次，台湾在南海政策上反对外力介入，奉行自己“独立”的政策立场，不会扮演、充当任何势力的附庸角色，因此不存在将太平岛租借给美国的可能性；第三，南海主权论述中台湾如果再坚持“历史权利”叙述对台湾没有好处，因为这会“混淆”台湾地位（即把台湾等同于中国的一部分），台湾只实际占有南海诸岛中的太平岛，其他的“主权声索”是虚幻的“主权论述”。第四，对台湾而言，南海政策更多是居于岛内政治考量，应付民众和在野党的压力；太平岛海域距台湾本岛路途遥远，对台湾渔民的经济价值很小，因此南海政策是危机管理，不似钓鱼岛海域渔业资源丰富，是民生所必须；南海问题对台湾而言说是包袱可能过分，但至少是麻烦，因为放弃又对不起老祖宗。第五，不使用U形线是避免与中国大陆的主权声索一致，但使用了“南海诸岛位置图”是希望借此与中国大陆的声索有一个联结，并且蔡英文当局的主权论述中使用了“相关海域”一词而不是马英九当局使用的“周遭海域”，而“相关海域”一次也是中国大陆在南海主权论述中使用的概念，按照声明起草参与人（台大国际法教授姜皇池）的说法是帮了大陆的一个忙。第六，台湾在南海是做一些实际的事情：科学研究，海洋生态保护及人道救援等方面发挥台湾的优势，从而彰显台湾的存在。   

3、关于美国在台湾南海政策中的角色问题。在此议题上似乎蓝绿学者并无实质分歧，即美国有非常多的渠道介入台湾南海政策，发挥强大影响力。在回答笔者提问仲裁庭将太平岛判为礁石是否有其隐藏的逻辑是什么时，蓝营学者就谈到了美国的影响力。他从善意的角度去理解仲裁庭法官的裁决，他们都是法律专业人士，从纯粹的法律角度进行裁决，太平岛不是岛就符合他们海洋划界的期待：只要南海诸岛都是不是岛，就不存在与菲律宾进行专属经济区海洋划界的问题，省却了诸多麻烦。同时，菲律宾方面有一个强大的美国法律团队，这个团队就不纯粹只提供法律方面的建议，而会把诸如国务院方面的意思，即把美国在南海的政治、战略意图带入到菲律宾方面的诉讼请求中，因此说仲裁案的裁决是政治裁决也不为过。绿营学者对蔡英文当局应对南海仲裁案的内幕更为了解，也指出了美国介入的后果：无论是“总统府”还是“外交部”7月12日的声明都表达了绝不接受仲裁裁决的立场，认为裁决都台湾没有约束力。美国认为台方声明和中国大陆的立场非常接近，因此大为不满，向台方施压，在7月19日“国安高层会议”，蔡英文提出了对台湾南海政策的所谓“四点原则”和“五项做法”，第一，南海争端应依据国际法和海洋法，包括联合国海洋法公约以和平方式解决；第二，台湾应纳入多边争端解决机制。第三，相关国家有义务维护南海航行和飞越自由；第四，“中华民国”主张应以搁置争议、共同开发方式处理南海争端，且愿在平等协商基础上，和相关国家共同促进南海稳定，保护并共同开发南海资源。并认为这4点原则精神下，要采取5项做法：第一，捍卫渔权，强化护渔能量，确保渔民作业安全；第二，多边协商，请“外交部”和相关国家加强对话沟通，协商寻求合作共识；第三，科学合作，请“科技部”开放科研名额，由相关部会邀请国际学者到太平岛进行地质、地震、气象、气候变迁等科学研究。[4]    措辞和缓，不论及对“主权”的坚持，而是把“依据国际法和海洋法，包括联合国海洋法公约以和平方式解决”放在首要位置，这可以说基本符合美国的期待。   

4、南海仲裁案裁决的影响。台湾学者认为，从法律专业的角度裁决一旦做出，难以轻易改变，对中国历史性权利声索的否定会成为中国维护南海权益的障碍，当然中国依然可以将九段线退回到岛屿归属线的最低声索主张。但是由于裁决结果争议巨大，特别是对太平岛岛屿属性的否定如果成为先例，将重新定义世界各国关于岛屿认定，领海界线，专属经济区划分的认定。其严苛的岛屿定义，难以获得世界大多数国家的支持，也大大削弱了仲裁案裁决的支持度，当然更不用说予以实施。   

5、关于太平岛及南海海洋资源利用及非传统安全等方面的问题。第一，太平岛的水源问题是太平岛岛屿地位的重要指标。此次调研中笔者向多名亲赴太平岛的学者请教此问题，他们的回答是太平岛自产淡水绝非宣传，其真实情况是水质最好的5号井每天产水量可达12吨，可供3、4百人日常饮用，而且纯度高，水质好，饮用的感受与喝台北的自来水无异。只是考虑到天然淡水在南海的稀缺性，才会从台湾本岛运补一部分饮用水。第二，后南海仲裁案的南海局势，虽然领土主权、中美战略竞争依然是南海争端的基调，但是渔业资源引发的国家间关系紧张与动荡、日益严峻的海洋生态保护问题以及走私、贩毒、海盗等非传统安全领域的冲突可能会是相关国家需要面对的日常议题。前者属比较纯粹的国家间关系，相对来说较为可控;但后者牵涉面较广，冲突与争端的因素往往非常复杂，例如海洋资源的竞争通常牵涉到不同国家渔民的权益、国家间的资源竞争、国家间的主权争端等不同层面因素的互动关系，一旦进入冲突模式，往往演化成难以平息的危机。由于涉及到主权管辖争议、各国的互信与合作的缺乏，各国在应对走私、贩毒等非传统安全挑战方面显得成绩平平。熟悉南海太平岛海域的学者指出，当地缺乏渔业经济价值，但却有不少渔船，其实很多都是伪装的走私、贩毒船。主权争端、渔业资源竞争也削弱了各国协同维护南海生态的可能性，近年来，东海、南海区域的生态恶化没能得到很好的遏制。   

四、结论及展望   

两岸关系短期内难以走出目前的僵局：大陆不可能与一个不承认“一个中国原则”的台湾当局有任何官方联系，台湾当局既不可能回到陈水扁时期公开否定“一中原则”的对抗政策，也很难公开宣示认同“一中”。蔡英文当局的认同“九二事实”，依据“中华民国宪法”、“两岸人民关系条例”及其他相关法律处理两岸事务虽然暗含“一个中国”的意涵，但最多只能算“模糊一中”，民进党当局完全可以做出翻云覆雨的解释，而在原则问题上如果做出妥协将极大冲击“一个中国原则”，原则问题上没有模糊空间。大陆实际上已经做出非常大的努力，宣称两岸恢复既有联系渠道的前提是台湾当局认同“九二共识”的核心意涵即一个中国原则，这可谓大陆的最大善意。因此，两岸关系的出路在于台湾当局放弃不切实际的幻想，对“一中原则”做实质性的认同，总之，某种意义上来说“球在台湾这一边”。   

台湾当局目前的对外政策原则已经从马英九时期的“亲美和陆友日”转向“亲美友日远陆”。随着保守势力、对华强硬派在新上任的美国政府外交决策中地位的提升，必然会延续奥巴马任内最后几年提升美台关系的政策措施，将“美国的一中政策”的战略模糊发挥到极致：把《与台湾关系法》、“六项保证”置于三个公报之前，提升美台官方交流特别是军事交流的层级和规模，加强对台军售等等。居于战略安全与经济等多方面考量，日本方面加强与提升对台关系的动能十足，“公益财团法人交流协会” （类似于“美国在台协会”，处理日台关系的官方色彩浓厚的民间机构）去年12月28日宣布自今年更名为“公益财团法人日本台湾交流协会”，这被外界是自日本与台湾当局“断交”44年以来，双方“关系”的最大突破。可以预见，在涉台事务上，美国、日本的对华强硬派会不失时机地制造议题、推动对台关系的实质提升，帮助台湾当局“远陆”政策的实施。   

虽然美国新政府政策走向有待观察，但笔者可以预言南海局势将进入相对缓和期。一方面中国大陆的维权目标阶段性达成，以后是具体经营的问题，短期内采取较大积极政策的时机不成熟，因此可能性不大；台湾方面的政策也已基本形成，民进党当局在南海更愿意做一个“安静的旁观者”，中美对此都没有太大批评意见。美国不会放弃其既有主张，在南海自由航行行动的宣示可能在一定情况下还会实施，所谓南海军事化议题还会是美国继续介入南海的政策基点。此外越南、菲律宾等其他声索国的政策也是影响南海问题政策走向的重要因素，但最近半年来越南尤其是菲律宾的政策转向也有利于南海局势的缓和，美国介入南海争端的另一个重要理由（中国在南海地区以大欺小，美国须帮助其盟友菲律宾）显得更为薄弱。南海问题再度紧张的基础依然存在，不排除一系列突发事件引发中美两国及台湾方面在南海政策的政策调整，出现军事对峙甚至冲突的可能性也不能完全排除，总体而言未来南海局势的不确定因素很多，但相对缓和的局面是可以预期的。   

龚洪烈：南京大学亚太发展研究中心研究员。