《军人“保护”下的转型——缅甸政治局势评估报告》
魏英杰
缅甸是中国的邻国，在东南亚区域安全中处于十分关键的地位。两国有着紧密的经济合作，中国长期以来都是缅甸的最大外资投资来源国，累计到2015年，中国大陆对缅投资占到缅甸外国投资总额的近30%。在能源合作方面，中缅油气管道是中国第四大能源进口通道。此外，缅甸的毒品问题也是侵扰中国的一大因素。近年来缅甸政局总体向着更加平稳的方向发展，但仍然十分复杂。从外交看，缅甸外交战略发生了从倚重中国向平衡大国的转变，我们要更加重视缅甸政局，从而有的放矢地进行外交政策的调整，维护中国的经济利益和政治安全。
缅甸政坛总体来看包含着两对矛盾的平衡：军政府与民主化的关系，以及中央与地方尤其是与少数民族地方的关系。自1948年独立后，缅甸经历了昂山将军、奈温将军、苏貌将军、丹瑞将军等近60年的军政府执政时期。可以说，几乎每一次的政府更迭都不是在平稳中度过的。2008年，军政府宣布在当年5月举行公投以通过新宪法并在2010年举行民主选举产生民选政府。由此，缅甸正式开启了民主化的政治进程。2015年，全国民主联盟在选举中胜出，成为执政党。但这一进程并非一帆风顺，军方、民主派时而针锋相对，时而矛盾缓和，共同左右这场变革。毋庸置疑的是，军方利用自身强大的实力和以此为支撑的顶层制度设计，依旧处在权力的顶端，而且这种力量对比还将长期存在下去。此外，与民主同样棘手的问题是族群矛盾引发的内战。缅甸在建国伊始就被内战的阴霾所笼罩，中央政府至今未能与部分省份的少数民族武装达成和平协议。所以，缅甸政坛的两大主题是，军方“庇护”下的民主化以及中央政府与少数民族地方的分权。
作为“守护者”的军队
缅甸军队在1948年国家独立时的影响力十分有限（英国将军队以族群为单位划分为不同的组成部分；而长期采取使用印度人、缅甸少数民族来镇压缅族人的政策又注定主体民族与少数民族难以轻易达成和解），但是经过几十年的重组，缅族将军们掌握了军队的领导权。特别是在1962年奈温将军发动军事政变之后，军队成为了缅甸政治的实际控制者。这种情况在1988年发生些微变化：由于国内经济持续恶化，再加上多年的政治压制，民众对奈温的统治产生了厌倦，发生了全国范围内的示威。奈温最终在一片不满中离开，苏貌将军成立了由将军们组成的“国家法律与秩序重建委员会”（SLORC，在1997年改组为“国家和平与发展委员会”），并承诺举行民主选举。这一刻，缅甸的民主化似乎很快就要到来：1989年缅甸共产党下台；1990年大选中全国民主联盟（NLD）获得压倒性胜利；19个全国性的政党陆续成立。昂山素季更是呼吁：“这是缅甸的第二次独立斗争。”但是，当选举结果公布时，军政府并没有接受,并软禁了昂山素季。1992年，丹瑞将军接替了苏貌将军，成为缅甸长达20年的实际统治者。
2010年，军政府依照2008年宪法的规定，举行了继1990年后的第一次全国选举。2011年，丹瑞将军不再担任缅甸国防军总司令（在此前的2007年，丹瑞已经卸任国家总理），“国家和平与发展委员会”也宣告解散。表面上看，军方将权力移交给了政府，但是军队实际上依旧保持了绝对的控制力。缅甸研究专家，威尔逊研究中心学者Egreatau（2012）提出，缅甸正处在一个“监政官”体系中，“武装力量通过对政治和平民事务的干预以达到控制整个政治体系的目的。”与其他政治体相比，军队更加看重等级、纪律以及国家的秩序，只有在上述利益受到威胁时，军队才会涉足政治。所以军队干政常常呈现周期性特点，根据其所感受到的威胁程度不同，军队的干预程度也会改变。比如，在1990年后，军队成为了众矢之的，将领们的不安全感空前增长，丹瑞将军随即加强了集权。所以，我们可以用另外一种思路去理解缅甸军方开启的民主改革：军方高层已经确信，时局的变动不会损害他们的核心利益；军政府在长期管理经济和外部制裁的压力下难以为继，权衡利弊得失，在可控范围内放权可以带来更大的政治收益。
军方对缅甸政治的控制集中体现在2008年缅甸宪法的一些条款以及在一些重要职务的安排上。第一，军队是国家的中坚力量和领导核心。宪法第六条明确规定，缅甸联邦众多目标中的一条就是促进军方参与国家政治领导。第二十条进一步阐明，军队主要负责保卫联邦完整、国家统一、以及主权完整。第二，各级政府中的一些重要岗位由军人或退役军人担任。2011—2016年期间的总统吴登盛曾是军队的重要将领，担任过“和平与发展委员会”的第一秘书长。他也是缅甸主要政党 “联邦巩固与发展党”（巩发党）的组建者。吴登盛任总统时期的缅甸议会议长吴瑞曼、副总统丁昂敏吴均是前高级将领与“和平与发展委员会”成员。内务部、国防部、边境事务部这三个内阁中的重要部长职位必须由军人担任。根据宪法，这三个部的部长人选是由军队总司令提名的。在地方政府层面，全国14个省中的首席部长均由退役军人担任，并且各省的安全与边境事务部部长也必须由军人担任。第三，军人在议会中保留大量的席位。国家转型时期，议会是政权合法性的标志之一，但是为了让议会不至于成为军方的羁绊，就必须有足够数量的“可控”议员作为代言人。根据2008年宪法，军人在议会的席位占到1/4，而在14个省级行政单位共占有222个席位。虽然“全国民主联盟”在2015年的议会大选中胜出，但是考虑到各议会中还有数量可观的“巩发党”议员，军人作为一个整体在缅甸议会中的实力是不能被轻易撼动的。
综上所述，2015年大选之后缅甸民主转型正在继续缓慢进行，同时军方利用各种制度设计依旧保持着重要的政治影响力。可以说，目前缅甸正在进行的民主化是军队维持可控能力的民主化过程。当然，我们也并不认为军方会刻意地阻挠民主化的进程，他们更看重的是自身核心利益以及秩序和稳定的维护。事实上，缅甸在民主化的道路上还是有一定进展的：第一，议会中的军人集团并不一味地反对多数党“全国民主联盟”的各项决议，相反，多数时候持支持态度。第二，军人也并非铁板一块，现役军人和由退役军人组成的“巩发党”之间存在着意见和利益的分歧，在政府和议会的角色中倾向于扮演新的角色，这对于民主化进程的推进不无益处。所以，军方与民主派都在2011年所确立的新框架下不断摸索共生的方式，并没有发生正面的交恶。缅甸国内整体的稳定在这一前提下是有保障的。
脆弱的和平
缅甸的另一大政治主题就是族群关系以及中央-地方关系的调整。缅甸是一个典型的多民族国家，虽然主体民族缅族占全国人口的比例高达65%，但是经国家认定的民族有135个（又被分为8个大的族群），有超过100多种语言，族群构成复杂。缅族与其他少数民族的矛盾早在1948年国家独立前就已经埋下伏笔。这在很多去殖民化的国家有着普遍性。杜克大学教授Horowitz就在《冲突中的族群》（1985）一书中提出“政治授权”的概念，殖民统治时期族群在发展中被刻意建构出高低之分，而在殖民者离开后国家内部出现权力的真空，由谁来统治的合法性问题就立刻涌现出来。
英国殖民者在缅甸也实行分而治之的统治策略，不同民族的居住区是长期分离的，同时还选用边疆地区的少数民族，如克伦族、克钦族以及印度人入伍，镇压主体民族缅族的反殖民斗争。所以，在二战时期现代缅甸国父昂山将军带领缅甸民族主义者（其代表就是“缅甸独立军”）投靠日本以反抗英国。二战结束前夕，这些反殖民斗士又向盟军倒戈。1947年，缅甸建国在即，钦族、克钦族、掸族代表参加了昂山将军所领导的反法西斯人民自由同盟在彬龙镇召开的少数民族代表会议，以少数民族的自治权为前提条件，签署了《彬龙协议》，同意加入缅甸联邦。当时实力强大的克伦族抵制了这次会议。而两个月后昂山将军遇刺身亡后，缅甸的族群矛盾没有能够趁着彬龙会议的契机得以缓和，反而开始集中爆发。《彬龙协议》和1947年宪法所承诺的自治权也没有得到兑现。1950年代，克伦族、克钦族、掸族、孟族这些较大的少数民族都建立了反政府武装，独立之初的缅甸没有能够走上稳定团结的轨道。而内乱也是导致1962年奈温军政府上台的驱动因素之一，议会民主被彻底废除，幻想中的联邦政体也随之覆灭。此后对少数民族的镇压升级，抵抗的少数民族武装逐渐转换策略，以游击形式继续武装抵抗。这种情况在“和平与发展委员会”时期有所改变。军政府与大多少数民族武装都签订了和平协议，到2006年，共有20个武装组织与中央政权签订了协议。2011年军政府退出历史舞台，2015年缅甸政府又和15个武装组织签署了停战协议（协议中并没有涉及少数民族地方一直寻求的完全自治问题）。“全国民主联盟”执政后，丁觉总统承诺要妥善解决国内武装冲突。
缅甸民主转型固然为族群冲突的最终解决奠定了一定的对话基础，但民主与和平并不是一对确定的因果关系。有时各方都不太愿意看到一个和平解决的方案出台，因为内战过程中，实际上不仅仅是国家利益、民族利益在起作用。很多学者的研究已经证明，内战各方由于战争中所持续带来的利益，不愿停止战争，物质利益、团体和个人的权力常常才是解释冲突背后逻辑的关键。根据宪法“一个国家只能有一个武装”的精神，大部分的少数民族武装人员将会被安排转为平民，少数民族武装如果接受政府安排，就会失去武装、地盘和利益，很多武装人员个人也不愿做出这样的转变。
牛津大学教授Collier（2002，2004）不止一次地提醒，内战中不乏那些实际上是为了获取物质利益的“贪婪者”，特别是在资源出口占国内生产总值过大的国家尤其如此。所以，内战中存在以下两个机制：第一，政治企业家的调动，使得冲突在族群间进行，国家成为为特定族群服务的工具。第二，当政者为了继续留任，转而调动本族资源，强调族群差异，扩大矛盾，来对抗其他族群。耶鲁大学教授Kalyvas（2007）发现，内战中各方的利益会发生变化，从而改变内战的发展方向。在缅甸内部冲突中，中央和地方的对抗的背后是主体民族缅族与少数民族之间的控制权的争夺。在几十年的内战过程中，缅甸的政府和反政府武装都发展出各自的基层逻辑。例如，毒品、翡翠、木材和天然气等矿产一直是很多反政府武装的财源，他们也是靠着军力才能够拿到相应的资源控制权。
毒品问题常常成为其对内换取合作、对外与国际社会讨价还价的筹码。缅甸是世界上三大毒品生产基地之一“金三角”的主要毒源地，缅北少数民族武装大多依赖种毒、制毒和贩毒来维持自身的财政来源，如臭名昭著的坤沙集团。缅甸军政府曾鼓励少数民族成立“自卫队”以对抗缅共；由于无法提供财力和武器的支持，政府经常默认“自卫队”制毒、贩毒。所以，在这种“以毒养军”的逻辑下，毒品和战争成了无法分割的共生体。1996年，坤沙向缅甸政府投降，缅甸的毒品种植面积开始下降。根据联合国毒品与犯罪问题办公室2014年的调研报告，缅甸罂粟种植从1996年的16万公顷下降到2006年的2万公顷。但是，从2007年开始，鸦片种植又有抬头，截至2014年，缅甸全境共有罂粟近6万公顷。按照种植面积的排名：掸邦南部、掸邦东部、掸邦北部、克钦邦；其中，掸邦南部的种植量几乎占到了缅甸罂粟的一半。这说明：第一，缅甸政府的国家能力十分有限，权力无法渗透广大山区；第二，虽然中央与地方的关系在这十年取得一定的进展，但是和平十分脆弱，地方仍然不会轻易放弃武装。一定意义上，只要有大量的罂粟种植存在，就会有源源不断地资金为战争服务。此外，出售锡、翡翠、玉石等矿产品和柚木、硬木等木材资源是少数民族武装经费的重要来源，尤其对于克钦独立军、克钦新民主军和掸邦东部同盟军等主要不是靠贩毒养军的武装而言，这一经费来源显得尤为重要。但在缅甸政府看来，少数民族武装控制区私自出口各种资源的收入以及收取“过境税”原本应纳入政府财政收入；特别是在收到西方制裁又得不到援助的情况下，这些收入非常重要，少数民族武装和中央政府多次在资源开发问题上发生摩擦。少数民族武装组织内部也存在分歧，主战派和主和派在与政府关系上持不同观点，由于权利和利益斗争、分歧带来的分裂也时有发生，新的武装组织的派生会造成与政府达成协议的难度进一步加大，全面结束内战的前景也会越来越渺茫。
结论
第一，缅甸正处于军方作为“监政官”的民主转型时期，各方都在小心翼翼地调试，使自身适应新的政治发展。民主转型和国内和平能否顺利进行，取决于各方利益不受大规模侵蚀，也取决于更加适当的制度创新。但就目前情况而言，军方与民主派正在共同推进民主化进程，国家层面的政治局势较为稳定。中国应当发挥大国优势，同时与各方保持积极沟通，共同参与到缅甸的政治发展中。
第二，缅甸内战并不会因为国家的民主化而得到解决，甚至还有升级的可能。在民主化过程中，当国家的政治体制由威权转为民主时，各方的利益平衡被重新纳入到一个新的政治框架内，令各方产生不安全感。民主化的过程在特定的政治结构中会通过政治动员的机制导致族群间的巨大分野，令新的冲突一触而发。由于缅甸的克钦、掸邦与中国接壤，而他们又是反政府武装较为集中的地区。中国政府应主动斡旋，使各方达成和解。一个和平的缅甸，更有利于中国国家利益在东南亚地区的延伸。
魏英杰，南京大学亚太发展研究中心特约研究员，上海交通大学国际与公共事务学院、上海交通大学中国城市治理研究院助理教授。