特朗普对“一带一路”倡议的认知
赵国军
“一带一路”国际合作高峰论坛将于今年5月14日至15日在北京举行。对于中国正在大力推进的“一带一路”倡议，美国因素是不可回避的一个问题。特朗普政府也表现出了与奥巴马政府有所区别的立场，迄今为止对该倡议释放出的信息是相对积极的。但总体而言，特朗普政府在这一问题上的立场仍不十分清晰，具有相当大的不确定性，这也给我们采取措施加以影响保留着一定的空间。
一、 特朗普政府对“一带一路”倡议的认知
由于将主要精力放在重振美国国内经济上，中国的“一带一路”倡议并不是特朗普在竞选期间和当选后关注的议题。特朗普本人很少直接提到“一带一路”，但我们仍可从他及其团队的对华经贸政策总体倾向，窥知其对待“一带一路”倡议的大体立场。
首先，特朗普政府积极看待“一带一路”倡议。 特朗普政府对于“一带一路”倡议的立场不同于奥巴马政府。奥巴马时期，美方总体上对“一带一路”倡议持冷淡和排斥的态度。即使十分关注中国经济对美国影响的美国国会下属的美中经济安全审查委员会，也没有举行过一场关于“一带一路”的听证会。在2015年和2016年美中战略和经济对话中，中美双方列出的100多个潜在合作领域中也对“一带一路”只字未提。美方不仅拒绝承认“一带一路”倡议的重要性，还试图破坏该倡议，例如奥巴马政府曾强烈反对其盟友英国加入被视为“一带一路”倡议风向标的亚投行。
与奥巴马政府将“一带一路”倡议主要看成是对美国的地缘政治挑战，以及对美国战后领导的国际经贸体制的挑战不同，特朗普本人及其团队更多地从经济的角度去看待该倡议。 特朗普竞选团队的国家安全顾问詹姆斯·伍尔西就指出，奥巴马政府对亚投行的反对，是一个“战略失误”。他建议特朗普更加热情地对待“一带一路”倡议。美中关系全国委员会会长奥林·欧伦斯也认为，特朗普政府会支持中国的“一带一路”倡议，因为美方认为该倡议将会使“一带一路”沿线数十万人摆脱贫困。
其次，“一带一路”倡议与特朗普“经贸优先”、“美国优先”的政策定位并不矛盾。 特朗普不反对“一带一路”倡议，并不表示他对中国有多么正面的看法，而是从美国利益角度做出的务实选择。（1）中国在“一带一路”沿线的发展中国家的基础设施投资，促进当地的经济增长，创造出新的消费市场空间，将增加美国的出口并创造大量就业机会，这与特朗普重振美国经济的优先目标在一定意义上是相辅相存的。（2）中国的“一带一路”倡议与特朗普正在美国内推进的基础设施建设同样具有很大的相互包容性。“一带一路”倡议尽管目前尚未涵盖美国，但未来不排除会延伸过去。中国发挥自己在基础设施建设领域的比较优势，通过“一带一路”倡议对美国国内基础设施建设加大投资也是有可能的。（3）美国是事实上的“一带一路”倡议相关国家，已经开始从中受益，美国企业和美元资本已经大量参与了“一带一路”建设，比如马六甲皇京港建设，美国公司也参与了巨额投资。
正是基于这样的较为积极的判断，特朗普政府在3月22日的安理会关于阿富汗问题的第2344号决议投票中，没有阻挠其中涉及国际社会应凝聚共识、支持“一带一路”倡议的内容，显示出特朗普政府对于“一带一路”倡议的积极立场，中美可以就此开展相应的合作。
最后，特朗普有可能以支持“一带一路”倡议为条件，来与中国在其他议题上进行“交易”。 一方面，特朗普注重“交易”、“以结果为导向”的商人特质，有利于中美两国在“一带一路”上开展务实合作。另一方面，作为精明的商人，不排除特朗普会以支持“一带一路”倡议来与中国做交易的可能。一是如果美国加入亚投行，要求中方给予美方足够的份额与相应的话语权，以及在具体的“一带一路”项目实施中，要求中方保证美国企业获取的利益份额。二是要求中国对“一带一路”沿线国家特别是美国深陷“反恐泥潭”的阿富汗和伊拉克承担更多的反恐责任。三是战略层面上的交易，例如要求中国在朝核问题等方面向朝鲜施加更大的压力来换取美国对“一带一路”倡议的支持等等。目前，特朗普已经释放出通过不列中国为汇率操纵国等经贸争议问题来换取中国在朝核问题上向朝鲜施压的信息。除朝核问题外，在其他地区热点问题上，特朗普也有可能用同样的策略。美国智库也有类似的建议。例如，在中东问题上，美国能源安全理事会高级顾问鲁夫特（Gal Luft）曾在《外交事务》撰文建议，美国应该向中国清楚地表明，自己对中国“一带一路”的支持是建立在中国维持波斯湾各国微妙平衡的承诺上的，美国也应该确保这些项目在给予伊朗利益的同时，也能通过投资给予海湾各国相似的利益。
由此可见，特朗普在对华贸易上的强硬立场并不会从根本上排斥中美在“一带一路”倡议上的合作。 特朗普本人对美国主导多边贸易协议的冷淡态度客观上有利于中国推动“一带一路”倡议的实施。 例如，他宣布退出“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP），对于那些希望继续推动全球经济一体化的国家来说，中国倡导的“一带一路”不失为一种可行的替代性方案。正是从这个角度，国外舆论纷纷表示特朗普赢得总统大选对于“一带一路”会带来积极影响。例如，奥地利《趋势》杂志刊文指出，特朗普制定的政策将为“一带一路”倡议产生额外的推动作用。投行摩根士丹利的分析报告中也认为，“一带一路”倡议会受益于美国大选结果。
二、 特朗普政府“一带一路”倡议立场的内外挑战
尽管根据特朗普本人强势风格，他认准的事情很难轻易被撼动。在特朗普适应美国宪政规则，在美国国内逐步树立“负责任”形象的背景下，美国国内舆论也会逐步接受特朗普政府对亚投行、“一带一路”倡议的积极政策。
首先，美国国内压力仍会影响中美在“一带一路”倡议上的合作力度。 特朗普在如何对待“一带一路”问题上仍面临着来自国内的压力。尽管特朗普政府对于“一带一路”倡议持积极态度，美国国内舆论对于美国公司或个人参与中国的“一带一路”倡议或相关的活动仍有很强烈的戒心。美国绝大多数智库仍认为，“一带一路”建设将可能削弱美国在相应地区的影响力，炒作“一带一路”倡议是“中国版马歇尔计划”。 例如，美国内舆论对于美国著名的私人安保公司——前黑水公司与中国香港资本盒子成立的先锋服务集团的过激反应，就说明对“一带一路”倡议的消极态度在美国仍颇有市场。美国媒体炒作先锋集团是中国版的“黑水公司”，认为该公司在中国新疆和云南设立安保培训基地是为了服务中国的“一带一路”倡议，并指责这种做法“与特朗普总统的对华政策背道而驰”。此外，特朗普执政团队中对对华贸易采取强硬立场的人物，如纳瓦罗等人，会如何消极影响特朗普对“一带一路”的看法仍不清楚。
其次，中美结构性矛盾对“一带一路”倡议合作的影响。 从中美双边关系来看，一是其容易受到中美经贸关系与安全关系变化的影响。无论是特朗普在人民币汇率、对中国商品征收高额关税，还是台海和南海局势的演变，都极有可能会冲击到美方对“一带一路”倡议的政策选择。二是中美在“一带一路”沿线国家的地缘经济竞争的影响。特别是对于美国制造业回流、复兴对于“一带一路”倡议的实施的影响，我们更要全面地看待。当美国制造业复兴之后，它一开始为应对本土大规模基础设施建设而上马的一大批基础设施设备制造类企业，同样可能在美国内面临产能过剩的问题，势必会转向海外谋求投资扩张。这时候中美在全球各地的基础设施领域的竞争将趋向激烈。这之中既有合作的机遇，也有加剧摩擦的可能挑战，这都需要我们提前做出预判加以应对。
最后，第三方因素对中美合作的影响。 从国际层面上看，中美与其他第三方国家的博弈也会影响到双方在“一带一路”上的合作。一方面，特朗普政府“美国优先”、将精力放在美国国内的战略导向有利于中国与美国的传统盟友发展关系，但另一方面也应看到，美国政府不可能不对中国通过“一带一路”倡议与英国、澳大利亚等发展更加密切的关系保持警觉，特别时担心中国对美国这些盟友的影响力持续上升。另一方面，美国也对中国在中亚、中东这些“一带一路”倡议覆盖的重点地区的影响上升感到不安。此外，中国、美国与俄罗斯这样的大三角关系在涉及“一带一路”倡议的竞争与合作的复杂利益纠葛时，如何保持良性的互动更是巨大的挑战。
鉴于特朗普在“一带一路”倡议上推进与中国的合作上阻力不小，我们对于特朗普对“一带一路”倡议的立场不宜持过分盲目乐观的态度，可以明确的是，鉴于美国国内反特朗普的建制派精英仍非常强大，而且希望遏制中国崛起的势力仍很有市场，这两种因素的结合将对特朗普对“一带一路”倡议的立场形成牵制。目前只能认为特朗普会对“一带一路”倡议持“有限支持”的立场。这也是美国能源专家鲁夫特等人对美国政府的建议，他认为美国不应全面支持“一带一路”，因为这将使美国面临巨大风险。对美国而言最好的做法是“选择性介入”，谨慎地支持“一带一路”，即支持能够促进美国利益的方面，而反对其中对美国不利的方面。
三、 对策建议
特朗普政府对“一带一路”倡议的政策会面临内外的挑战，他对该倡议因而只能持一种“有限支持”的立场，并且其立场仍具有较强的可塑性。基于此种判断，为通过“一带一路”倡议增进中美合作，我们可做以下政策选择：
1 、尽可能利用特朗普对该倡议较为积极的立场，将美国拉入“一带一路”倡议的运作之中，防止美国由于政府换届带来的政治周期效应造成其“一带一路”政策的摇摆。就当前而言，应充分利用特朗普对于“一带一路”倡议的相对积极态度，奠定中美在此问题上的长远合作基础。 尽管特朗普政府目前对于“一带一路”倡议没有表现出明显的恶意，但不能确保美国以后执政的政府发生政策改变。为此，我们推进“一带一路”倡议时要更加审慎，特别是在推进其政治安全内涵方面，以免引起来自美国方面“反特朗普”势力的反弹。在那些美国政府和跨国公司长期深耕厚植的传统“势力范围”地区，我们的政策更要倍加慎重。可以着手与美国探讨其“新丝绸之路计划”与“一带一路”倡议对接的可能性与路径。一个途径就是在某些项目中加强与美国公司的合作，这可以再一定程度上降低美国政府和当地政府、地方势力可能联手干预带来的不确定风险。
2 、邀请特朗普政府高层官员出席“一带一路”国际合作高峰论坛。 鉴于特朗普刚与习主席进行了元首峰会，参加5月的高峰论坛不太现实，但我们可以邀请特朗普政府高层官员出席“一带一路”国际合作高峰论坛。
3 、在新的四大对话框架下，加强对“一带一路”倡议的对话与协商。 特朗普政府没有抛弃中美战略与经济对话总框架，但进行了调整。中美现在协商构建了外交安全对话、全面经济对话、执法及网络安全对话、社会和人文对话4个高级别对话合作机制。可以考虑在“全面经济对话”机制下设立“一带一路”对话机制，就“一带一路”倡议中存在的问题进行高级别的对话与沟通。
4 、条件成熟时先行签署中美双边基础设施投资协定。我们要以中美双边投资协议的谈判为契机，为中国企业进入美国，对接特朗普政府在美国发展基础设施的计划创造条件。通过国家和地区的多层合作， 让“一带一路”项目落地美国中西部地区，夯实支持特朗普“一带一路”政策的政治基础。考虑到中美双边投资协定谈判是一个较为长期的过程，而中美急需就双边基础设施投资展开务实合作，两国可以就双边基础设施投资达成初步协定。
5 、 在“一带一路”倡议实施中，中美可尝试探索“分工协作”的合作模式。中美过去在阿富汗地区进行的一些合作可以予以借鉴，即中国承建大量基础设施建设，有利于阿富汗的重建和美军打击反恐行动的推进，而美方提供的安保措施也有助于中方所进行的重建活动。但问题在于这种有些“自发”的协作还没有被运用于中美在“一带一路”沿线的其他需要重建而安全尚不稳定的地区。这对于“一带一路”倡议实施的启示是，美国有多边国际组织运作效率的经验，中国则在制定相对公平的规则体系上有自己的价值诉求；美国在安全保障领域的能力是其他国家不能相比的，而中国在基础设施建设上的优势美国也暂时无法超越，这是中美两国各自的比较优势，是可以合作互补的方面。因此，在“一带一路”沿线地区中方可以侧重基础设施建设、促进互联互通的工作，美方则对反恐等事务提供更多的安全协助。例如，在“一带一路”框架下，美国国防承包商可以为“一带一路”项目提供物理和网络安全服务，美国军队可以为一些最不稳定的地区提供安全保障，这可以加强美军在这些地区进行活动的合法性。
6 、中美可以在“一带一路”区域打造数个标志性合作项目。 中美首先应协商出两国可以合作的重点领域，即“一带一路”合作议题清单。这些可能包括（1）基础设施投资合作。（2）融资合作。美国加入亚投行，中国可通过亚投行向美国的项目融资，或者向中美合作的项目融资。（3）安保、打击跨国犯罪等领域的合作。（4）能源合作。为此，中美应在“一带一路”沿线区域率先开展几个大的具有象征性和标志性的大的合作项目，通过早期收获夯实两国合作的信心。
7 、 应针对美国国会、商界与公众做具体的影响工作 。“一带一路”倡议本质上是涉及美国对华经贸关系的大问题。在美国宪政体制下，美国国会对于经济贸易政策具有较大的发言权。在“一带一路”倡议问题上，要多向美国国会议员介绍该倡议及其对美国经济的利好。为此，应跟踪美国国会经济安全评估委员会、美国国会行政-中国问题委员会对中国的年度报告相应内容。此外，美国国会下属的联合经济委员会，特别是特朗普上台后的美国国会联合经济委员会，每年也会对总统的年度经济报告提出相应的评估报告。该委员会不少成员来自美国中西部州这些议员如何看待美国在“一带一路”倡议中扮演的角色值得关注。
赵国军，南京大学亚太发展研究中心特约研究员，上海社会科学院国际问题研究所中国外交研究室副主任，助理研究员，博士。